我国耕地面积的减少，土地建设占用一度是最主要因素。如2011年减少的532.7万亩耕地中，建设占用耕地485万亩，占比为91%。为了遏制耕地因建设占用迅速减少的态势，我国政府推出耕地占补平衡政策，简单理解是A地一个建设项目需要占用一定数量的耕地，按照《土地管理法》规定需要补充相应数量和质量等级的耕地。自2004年开始，这项工作只能在A地所在省域内实现。
从各区域间的经济发展和耕地资源现状看，越是经济发达地区，千讯咨询发布的《中国土地市场前景调查分析报告》显示，土地建设规模越大，对占用耕地的诉求也更高，但这些地区的耕地后备资源却大多较为匮乏，在因经济建设占用耕地后，当地没有办法补充同样规模和质量的耕地。受资源条件约束，耕地后备资源日益匮乏，一些地方补充耕地难以为继。
全国耕地后备资源总面积8029.15万亩。从区域分布看，耕地后备资源主要集中在中西部经济欠发达地区，其中新疆、黑龙江、河南、云南、甘肃等5个省份后备资源面积占到全国近一半，而经济发展较快的东部11个省份之和仅占到全国15.4%。除了缺少后备资源，经济发达地区近年来补充耕地成本也越来越高。统计数据显示，北京市2011年至2013年共补充耕地4.17万亩，亩均成本3年增长了一倍多。
东部地区耕地后备资源近乎枯竭，补充耕地成本愈加高昂，这种现状下，跨省统筹成为大势所趋。2018年3月，国办印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》，为跨省统筹占补平衡提供了具体操作规范。
根据有关规定，申请补充耕地国家统筹的省份限定在直辖市和资源环境条件严重约束、由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口的省，自治区不在申请范围内。跨省域补充耕地还涉及资金问题，简单理解即购买指标地区需要缴纳多少补充耕地经费。