中央政府早在1989年就开始推行“环境保护目标责任制”,而将环境治理情况纳入官员的政绩考核、实行“一票否决”等规定也同样已在一些地方实施,因此,早期我认为仅是一个并不复杂的制度创新。
但近几年来,水环境得到了非常明显的改善。与当地百姓以及官员座谈,都认为是河长制发挥了最为关键的作用。比如,在河流的显著地方,地方政府树立了标牌,上面就有河长是谁、电话号码等具体信息。我在调研中尝试拨打公开电话,很快就有专人来对接。
事实上,河长制第一个作用就在于,千讯咨询发布的《中国水市场前景调查分析报告》显示,在水环境治理这一领域,将“环境保护目标责任制”发展成为“环境保护目标责任承包制”,将多年来经常悬空的前者加以细化,落实到每一级主要官员,划分了各级领导干部的治水责任。这样一来,就不是形式主义了。
其次,河长制有助于提高地方政府履行环境监管职责的行政能力。但即便在行政权力系统内部,河流的治理也通常被看作环境、水利等少数部门的事情,而这几个部门又深受整个行政系统的掣肘,并且相互之间也常生摩擦,于是导致监管不力、环境恶化。
“河长制”编制的治理-管理网络,意味着行政权力中枢对于环境问题的复杂性和相应职责有了较全面的认识,也使得每个权力机构及主要官员都与环境发生了联系,环境的好坏不再只是抽象的“政府”和具体的生态环境部门的事情,并因此形成了整个行政权力系统共同参与治水、相互协调的机制。
还有一个很关键,河长制将政府官员的岗位和个人紧密结合在了一起,若有“河长”个人的工作岗位变化,则接替者成为新河长,并承担责任。
总体上看,“河长制”所体现的“领导重视、齐抓共管”就不再是人们听惯了的套话,而是具有新的内涵:它是地方政府为应对治水这一历史使命对于行政系统内部所作的新的制度动员。