近年来，我国企业职工基本养老保险制度改革取得了重大进展。但随着我国人口老龄化加快发展和就业多样化、以及经济发展不平衡等原因，地区间抚养比差距扩大，省际之间养老保险基金负担不平衡的问题越来越突出，靠省级统筹难以解决，需要进一步提高统筹层次，在全国范围对基金进行适度调剂。
据千讯咨询发布的《中国养老市场前景调查分析报告》显示，去年企业职工养老保险的参保人数3.53亿人，其中在职参保人数2.59亿人，领取待遇的退休人员9460万人，总抚养比是2.73：1，也就是2.73个在职人员抚养一个退休人员。但有的省份抚养比是4：1，最高的广东超过了8：1；有的省份抚养比不到2：1，最低的黑龙江不到1.3：1，这主要是由于各地区的人口结构、经济结构不同造成的。
虽然全国养老保险累计结余资金有4.14万亿元，但是近三分之二集中在东部地区少数几个省份。全国累计结余可以支付17.4个月，有些省可以支付40~50个月，并且每年当期都有上百亿元的结余，广东去年的结余超过1000亿元。辽宁、黑龙江等一些省份的基金运行面临很大压力，已经出现了当期收不抵支，个别省份的累计结余也用完了。
在此背景下，中央决定建立养老保险基金中央调剂制度，自2018年7月1日起实施。中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成，按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高。